当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村经济

矿权改革中的利益博弈与资源型村庄兴衰的关联——一个典型案例的调查和思考

作者:刘铁军 董江爱  责任编辑:于佳佳  信息来源:《中国农村研究》2018年卷•上  发布时间:2019-05-28  浏览次数: 160

【内容提要】煤矿产权与资源型村庄发展密切关联,不同时期的矿权改革和政策调整给资源型村庄发展带来政策红利的同时,也产生了一定的负外部性。“有水快流”政策为资源型村庄发展集体经济、实现村庄经济复苏提供机遇的同时,造成了煤矿无序开采、资源浪费和水土流失等问题;煤矿承包在解决集体煤矿效率低下、提高煤矿经营效益的同时,造成煤矿经营者与所有者的利益失衡,煤矿经营者获得巨额利益,资源型村庄却要在没有获得煤矿利益的情况下承担煤矿开采的负外部成本,导致村庄衰败;地方政府通过煤矿整合采取村庄搬迁、沉陷区治理和土地复垦等措施,解决资源开采负外部成本内部化问题,以实现红利分享和成本分担的均衡,为资源型村庄发展提供条件。

【关键词】矿权改革;资源型村庄;村庄发展;利益均衡


“社会的物质生产力发展到一定阶段,便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更,全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”[1]这是马克思关于制度变革条件和原因的精辟概括。任何一项新制度和新政策的实施,在指导经济社会事务改革发展的过程中,既会释放政策红利,创造经济和社会价值,也会产生负外部性成本。不同主体能否合理分享政策红利和承担外部性成本既影响着制度政策目标的充分实现,也影响地方经济社会的健康发展与和谐稳定。改革开发以来,中央政府相继进行了以“有水快流”“煤矿承包”和“资源整合”为主要内容的矿权改革,不同政策的制定与实施能否维持各主体的利益均衡,将影响资源型地区的村民生活与村庄命运。本文以国家矿权政策的历次改革为背景,通过研究一个典型资源型村庄的发展历程,探讨矿权改革与资源型村庄发展的关联。

一、“有水快流”时期的利益共享与村庄复苏

(一)“有水快流”政策释放的红利

人民公社时期,煤矿作为重要的战略资源,其开采与经营由国家强制力长期控制,资源型村庄无权开采自己脚下的煤,也不能分享资源利益,只能通过耕种贫瘠土地获取微薄收入,生产生活条件很差,“荒山野岭、破房烂瓦”成为许多资源型村庄的生动写照。改革开放初期,国民经济的恢复特别是乡镇企业异军突起扩大了能源需求,为缓解能源需求压力,国家放松了对乡镇办矿的限制,鼓励有条件的地区积极发展地方小煤矿,提高煤炭资源供应能力。本文研究的MD村煤矿资源丰富,且属于含硫量低、灰分低、热量高的优质煤,具有极高的经济价值。但土地贫瘠,农业条件差,农民生活苦。

20世纪80年代,中央政府推行“有水快流”政策,要求各地政府在一切可能的地方,利用一切可能的形式鼓励煤矿开采,实行“国家、集体和个人一起上”的方针。[2]“有水快流”及其配套政策在推行实施过程中向资源型地区释放了大量政策红利:规范并下放了社队集体和个体小煤矿的审批权管理权。在“统一领导,分级管理”的行政体制下,政府通过逐级授权和层层委托代理,规定公社和大队办理集体煤矿,只需县级煤矿管理部门审批,并报上级煤炭局备案即可;[3]要求大型国有煤矿放松对矿区储藏量不高、煤层不厚、不适合大型机械开采的“边角地带”和小煤矿的限制,可以划出一定范围的煤田供当地村民开采;[4]要求各级政府对乡村煤矿工程建设和技术改造提供财政支持,在贷款、物质供应、技术服务、技术人才等方面给予倾斜;[5]要求相关部门对纳入计划分配的煤按质论价以保证乡镇小煤矿有合理利润,对未纳入国家或者地方计划的煤允许自行销售、自定价格,解决乡镇煤矿的销售问题。[6]“有水快流”释放的政策红利,为资源型村庄开办小煤矿创造了条件。

在“有水快流”政策激励下,资源型地区迅速把发展经济的重心转移到煤炭工业上,开办集体小煤矿。MD村与许多资源型村庄一样,紧抓政策机遇,时任党支部书记白某带领村民在村集体开办煤矿所需人、财、物极度短缺的情况下,积极克服困难,创造条件开办村集体煤矿,以带动集体经济的复苏。首先,开发人才资源。白某提出了“有势可乘要乘势而上”的口号,推荐本村在国有矿井中工作过的张某、李某等人担任村干部,负责开办村集体煤矿。其次,争取村民支持。为了动员广大村民积极参与村集体煤矿建设,白某以身作则,率先垂范,带领村干部将自家劳动工具无偿用于集体煤矿建设,并带领家庭成员投身到村集体煤矿建设中,激励村民群众自带牲畜和工具,主动参加村集体煤矿的建设工作。第三,发现整合资源。为了解决村集体开办煤矿建筑材料和储煤场地的问题,白某带领村民将村里闲置的集体食堂、养猪场拆除,所获砖石木料用于巷道建设,所得的大片空地用于储煤,大大降低了村集体办矿成本。第四,动员村民集资。为了筹集村集体办矿资金,白某动员村民集资,村民积极参与集资,有的家庭甚至变卖首饰和牲畜,但由于村民生活普遍贫困,当时参与集资的只有30户,且每户只有1000元,对于开办煤矿只是杯水车薪。在这一背景下,白某寻求地方政府帮助,以村集体名义在信用社贷款45万,购买了办矿必需的小绞车、小矿车、小水泵和小风机,使村集体煤矿成功开办。当时在煤炭供不应求、价格逐渐上涨的市场背景下,MD村集体经济呈现出发展的良好态势。

(二)权、责、利均衡下的利益共享与村庄复苏

“权利义务界限确定得适当,符合社会物质生活条件所提供的可能,可以带来社会的稳定和发展;反之,就会引发政治上的动荡、经济迟滞甚至破坏社会的发展。”[7]资源型村庄集体煤矿如何经营、利益如何分配、分配是否公正等问题,就成为增加村民收入、改善村庄面貌、维护村庄稳定的关键因素。MD村在集体煤矿创办、经营过程中,划分了村集体、村干部和其他村民等权益主体的权力、责任和利益,在保障集体利益的前提下适当引入竞争激励机制提高经营管理效率,实现权、责、利的内化与均衡。

“当国家供给公共物品能力比较弱时,产权将会承担更多的社会属性,为基层社会提供民生性公共需求;当国家供给公共物品能力比较强时,产权的社会属性会逐渐减弱,经济属性会逐渐增强。”[8]MD村集体煤矿在当时发挥了重要的社会功能:首先,煤矿所有权归村集体,煤矿建设和经营成本主要由集体承担,确保村集体在煤矿收益分配中的优先权,集体收益主要用于发展村庄公共设施、公共事务和公益事业,同时兼顾全体村民的普惠性福利;其次,集体煤矿的经营管理权归村干部,村干部必须在村民监督下从事煤矿生产与经营,其工资报酬和激励奖金按照政府规定和村规民约来定;最后,村集体煤矿用人优先本村村民,煤矿收益主要用于本村公共设施建设和村民福利发放。

在增加村民收入方面,村民由以往单一的农业收入变为以煤矿劳动收入为主、以农业收入为辅的收入模式,村民收入大大增加,并逐步加大了农业投入,进而提高了农业收入和农业生产率;另外,一些胆大的村民利用自家简单工具和小推车偷煤私卖,并因此富裕起来。在增加村民福利方面,村集体利用煤矿收益,每年过年为村民发放肉、面、米、油、白菜、粉条、花生、瓜子、糖块等,大大丰富了村民过年的食品,还为村民发放生活用煤;在改善村庄公共设施方面,利用煤矿收益和部分富裕村民捐款,整修村庄主干道,改善了村民出行和煤炭运输条件。修建教学楼,将村办小学搬出了阴暗的窑洞,改善了孩子上学的环境;在丰富村民文化生活方面,把村里遭受严重破坏、一直用于堆放杂物的土地庙腾空并翻修加固,恢复传统庙会风俗,请了本县有名的“二人台”戏班为村民唱戏,深受村民欢迎。

通过以上分析我们可以得出这样的结论:村庄发展离不开好的政策,更离不开会抓政策机遇的村治精英,正如毛泽东所说:“政治路线确定以后,干部就是决定的因素”[9],邓小平也曾说过:“中国的事情能不能办好,关键在人。”[10]改革开放初期“有水快流”政策释放的红利,激励了“农村社区经济发展中具有超凡能力、并卓有成就的能人”[11],即村治精英。村治精英利用自身权威、影响力和公信力,带领村民抓住政策契机,利用政策释放红利激活集体闲置资源和发展要素,创造了良好的经济效益,改善村集体的公共设施,增加村民收入,实现了村集体经济社会的复苏与发展。但“有水快流”政策也导致资源型村庄的无序开采、煤层破坏和水土流失等问题,大多数村集体煤矿也未按照国家规定办理企业执照和采矿许可证,缺乏起码的安全生产和劳动保护条件,事故频繁。[12]

二、“煤矿承包”时期的利益争夺与村庄衰败

(一)煤矿承包导致村庄利益分化

“制度变迁的内在动因在于主体期望获取最大的‘潜在利润’,正是获利能力无法在现在的制度安排结构内实现,才导致了新的制度安排的形成”[13]20世纪90年代,由于市场主导的资源价格机制不健全、不完善,放开和鼓励乡村集体、个人开办小煤矿,导致资源型地区的小煤矿不计成本地一哄而上,小煤矿的无序开采进而加剧煤炭价格的波动和煤炭市场的混乱,资源效益也因此下滑,大量小煤矿因市场影响被迫停产或关闭,村集体经济和地方财政都遭遇困难。1994年的分税制改革进一步加剧了地方政府的财政困难,地方政府为盘活辖区内的村集体煤矿,改变集体煤矿权属不清、管理混乱和效率低下的不利局面,积极推行乡村小煤矿的改制、托管和转包。中央为了规范地方政府的转让行为,出台了《矿产资源法实施细则》,补充完善了开办、经营煤矿主体的资格与条件。1996年,全国人大通过修改《矿产资源法》确立了探矿权、采矿权有偿取得和特定情形下转让的法律制度,允许矿业权按规定条件流转,为矿业权市场化提供法律保障。1998年,中央相继出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》,制定配套政策推动、规范地方政府的煤矿改制行为。这些法律法规为地方政府实施集体煤矿改制、承包提供了法律政策依据,地方政府通过行政审批的方式无偿转让煤矿。

在“煤矿承包”政策的影响下,除极少数乡村煤矿仍然由集体经营外,资源型村庄绝大多数集体小煤矿,都通过改制、托管和承包等方式被个人占有和控制,成为“集体挂名、个人经营”的煤矿,集体资产无形流失。煤矿改制、承包、托管形成集体煤矿所有权和经营权的分离,伴随着所有权和经营权的分离,公共权力的作用就不在于行使权力者的财富,而在于他们在生产组织中的地位,必须依靠他们工作职位所掌握的管控权。[14]MD村时任党支部书记孙某在村集体煤矿承包中,设定了与自身高度匹配的承包条件,将其他竞争者排除在外,并纠集亲友伪造村民代表同意书,顺利承包了村集体煤矿。孙某承包村集体煤矿后,便利用手中的权力侵占集体资源:首先,降低煤矿估价。MD煤矿的年承包费是以集体煤矿总资产的5%来计算缴纳,在对煤矿总资产估价中,孙某既没有聘请专业人士参与,也没有启动民主机制广泛征求村民意见,而是授意自己一手提拔的两委委员和村民小组长把村集体煤矿总资产估价为10万元(村民认为煤矿总资产至少在25万元以上),导致村集体资产大量流失;其次,挪用村集体贷款。MD村作为集中连片地区的贫困村,地方政府每年按照村庄人口和面积给予一定的贴息贷款,用于村庄公共设施建设,但这笔贷款却被孙某私自挪用到煤矿;再次,无偿占有村集体马车和拖拉机,大肆砍伐村集体林木,用于更换煤矿斜井巷道内的木支架。

孙某低价承包村集体煤矿后,煤炭市场复苏并一路飙升,村庄内部出现严重的两极分化。一方面,孙某因承包村集体迅速暴富,成为远近闻名的大款和煤老板,购买20余辆大车成立了车队运输煤炭,收购了一座国有洗煤厂,不断扩大经营范围。其生活的豪华与奢侈也令村民咋舌,儿子结婚在县里最豪华的酒店,一天就花了60多万,在县城修建豪华别墅,在省城购买300多平方米的商品房,此外还购买了宝马、宾利等多辆豪华轿车。还明目张胆地包二奶、吸毒甚至到澳门赌博,严重败坏了当地社会风气,多次被县纪委诫勉谈话;另一方面,相比之下,村民到煤矿上班都很困难,还要被克扣工资,农业受煤矿影响几乎没有收成,村里上不起学、看不起病、盖不起房甚至吃不饱饭的家庭还有不少。其实,MD村的这种现象在当地较为普遍,一些村干部利用手中的权力霸占集体煤矿一夜暴富,他们在当地“盖房子、买车子、包妹子、掷骰子、抽料子”,而村民却因煤矿开采导致的水土流失、空气污染、耕地减产等生态灾害,只能过着“土窑子、泥孩子、破庙子、烂路子、毛票子”的苦难生活,社会分化极为严重。

(二)权力争夺导致村庄衰败

村集体煤矿属于全体村民,但在集体产权缺失的背景下,谁拥有村庄公共权力,谁就控制了村集体的公共资源,有权决策和处置村集体公共资源的占有、使用和分配。[15]村干部承包煤矿获得了巨大利益,必然刺激村内其他能力较强、头脑灵活且有一定实力的能人,他们急切期望获得承包集体煤矿的机会。为了与村干部争夺煤矿承包权,他们通过各种途径扩大自己的影响力,并利用这种影响力当选村干部、掌握村庄公共权力,进而实现控制煤矿的目的。MD村的李某就是其中典型代表,李某在村里开了一个焦化厂,其炼焦的煤由孙某提供,由于孙某随意提高煤价而对孙某产生不满。在这种情况下,李某就组织村民上访,村民对于孙某利用职权降低煤矿承包费、挪用村集体贷款、霸占村集体资源等行为早已不满,都积极参加李某组织的上访活动。孙某对于李某组织的村民集体上访,首先停止为李某的焦化厂提供煤,导致李某只能租大车从外地运煤,因炼焦成本加大而濒临倒闭,同时辞退在煤矿工作的上访村民及其直系亲属,并停发福利,甚至纠集地痞流氓威胁恐吓上访村民。在这一背景下,李某一方面鼓动村民联名写信状告孙某霸占村集体煤矿,要求收回村集体煤矿;另一方面纠集社会上的混混不断到市里、省里上访。李某的上访和起诉活动让孙某感到了压力,他一方面提高村集体煤矿承包费;一方面将向村民发放的福利水平从每户一吨煤、一袋面提高到每人一吨煤、一袋面。李某在村民中的威信也由此大大提高。

2002MD村第六届“两委”换届选举中,孙某因长期把持村党支部活动和党员队伍建设的工作,在村党支部换届选举中顺利当选村党支部书记,并宣布参与村委会主任的竞选。李某为了夺回村集体煤矿,决定与孙某争夺村委会主任一职。李某在村民中威信较高,他的竞选给孙某带来了巨大压力。孙某为了在竞选中获胜,指使一些人到村民家中拉票,给村民发放米、面、油等物品,并承诺当选后给每户发放500元现金。李某得知这一消息后,一方面也组织人悄悄到村民家中发放米、面、油,另一方面立即组织人到乡镇和县里举报孙某买票贿选,乡镇领导专门到MD村宣布买票当选的村干部一律无效,并要求收回发放的米、面、油。迫于乡镇的压力,孙某在村广播里宣布村委会选举不得贿选的要求,并表示自己不会花钱买票。最后,李某以微弱优势当选了村委会主任,并在乡镇政府的协调下拿到了村委会公章。

李某当选村委会主任以后,立即以原承包合同导致村集体资产流失为由向煤矿下发了停工通知,要求重新签订煤矿承包协议,但孙某并未理会村委会下发的通知,并以煤矿抽水不足减少向村里的水塔供水,造成村民吃水困难,李某组织人到邻村拉水以解燃眉之急。孙某的行为加剧了村民的反感,李某在多次警告煤矿停工并没有得到回应的情况下,组织村民围堵了煤矿的大门、过磅房和办公室,导致煤矿停工。煤矿关闭后,在乡镇干部多次协调下,孙某与李某达成了双方都不承包煤矿、将煤矿转包给福建煤商的协议。福建煤商获得煤矿经营权后,就以村民不合煤矿安全生产要求为由辞退本村村民,从四川、贵州等地招聘矿工。还在矿上修建了食堂和矿工宿舍,实行封闭式管理,导致村民开办的小饭店、小旅店、小洗澡堂等无法经营。

MD村集体煤矿由村干部个人承包后,尤其是转包给福建煤商后,煤矿收益就完全由“集体共享”变为“个体独占”,外地煤商为快速收回煤矿投资并赚取高额利润,往往采取掠夺性开采方式,还越界开采村民集中居住区下的保安煤柱,不考虑村民的房屋安全和耕地水土流失问题。失去煤矿收益支撑的MD村,基础设施和公共设施严重受损,也没有资金维修,原来由煤矿向村小学捐助教学用具和学习用品的惯例也戛然而止。村庄每年一度的“庙会”也因为请不起戏班子而半开半停、草草收场。看到煤老板承包煤矿获取了巨额利润,村民便要求煤老板按照煤炭市场价格相应提高向村里上交的承包费、占地费等款项,村民在得不到合理答复的情况下,又走上了上访并群体性围堵煤矿的老路,而煤老板则雇用外地黑社会人员充当煤矿保安和打手,威胁、殴打上访和围堵煤矿的村民,愤怒的村民便组织更多的人偷偷到省城甚至北京上访,要求政府打击黑社会,帮他们夺回属于集体的煤矿。煤矿承包者和村民势如水火,村矿关系陷入恶性循环。

通过以上分析可知,20世纪90年代的“煤矿承包”一定程度上缓解了集体小煤矿经营困难、效率低下等问题,在煤炭市场回暖的背景下推动企业扭亏为盈。但这一政策在关注集体煤矿生产效率的同时,忽略了对承包主体的规制以及煤矿收益分配的公平性,村干部利用掌握的公共权力霸占集体煤矿,实现了个人财富的极度膨胀。而由煤矿开采造成的土地塌陷、房屋受损、水源枯竭、耕地破坏等灾害只能由村民自行承担,村民无耕地可种、无安全屋可住、无干净水可喝、无平坦路可行。“利益承包者享有、责任村民共担”的失衡格局不但导致村矿关系的矛盾对立,而且造成资源性村庄的混乱。“煤矿承包”的政策红利主要被村干部、承包者攫取,而负外部成本却由村民承担,导致资源型村庄贫富分化和村庄衰败。正如邓小平所说:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[16]

三、“资源整合”时期的利益反哺与村庄发展

(一)政府主导下的煤矿整合与利益反哺

“各个人借以进行生产的社会关系,即社会生产关系,是随着物质生产资料、生产力的变化和发展而变化和改变的。”[17]不规范的煤矿转包导致个体煤老板不顾安全疯狂开采资源,而各种非法采矿者在煤价刺激下蜂拥而入,资源型村庄不合法的小煤窑大量出现。一些地方官员和煤矿安监部门的领导为了增加地方税收甚至获取个人利益,对非法开采的小煤矿放松监管、广开绿灯,由此许多小煤矿存在安全设施投资不到位、掠夺性开采和资源浪费严重等问题,导致资源型村庄地质灾害严重、矿难事故频发和村矿关系对立混乱。

资源型地区煤炭产业发展困境和混乱倒逼各级政府进行新的矿权改革。2004年以来,为提升煤炭产业集中度,提高产业竞争力,加快资源型地区社会治理,修复因煤矿开采而造成的地质灾害、生态污染,改善资源型村庄混乱衰败的现状,政府以煤矿产能和安全设施等为标准循序渐进推动煤矿兼并整合,以大并小,以强扶弱,根据不同时期煤炭市场需求和产业发展形势,将单井产能从年产15万吨,陆续提高到30万吨、45万吨、90万吨,严格将达不到产能标准和安全生产要求的小煤矿一律关停整合。在政府的强力主导下,山西省到2010年形成了以大型煤矿企业为主,以国有、民营、股份制多种成分并存的办矿体制,煤炭企业主体由2200家减少至130家,国有企业、民营企业和股份制企业的比例为235,矿井数量由2500多座压减到1053座,平均单井规模提高到100万吨/年以上,机械化程度和安全系数大大提高。

政府作为资源所有者代表享有直接产权利益,在企业剩余的分配中,地方政府占有相当大的收益分享权(包括上缴税费利润、以工补农建农基金、各项社会公益金等等)。各级政府在积极推动资源型地区煤矿兼并整合的同时,在良好的市场形势下通过征收资源价款、设立生态修复和转产发展基金等方式筹集资金,加快了资源型村庄特别是采煤沉陷区的治理搬迁。2004年,国家发改委出台《关于加快开展采煤沉陷区治理工作的通知》,要求加强对因国有矿开采而受损的学校、医院等公共设施搬迁和加固,以及供水、道路等基础设施的维修。20064月,《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》下发执行,该文件要求山西等试点地区政府征收可持续发展基金和煤炭资源矿业权出让价款,主要用于资源型村庄的生态修复、移民搬迁和村民就业安置。同时要求煤矿企业按10/吨标准自提自用矿山环境治理恢复保证金;按5/吨标准自提自用煤矿转产发展资金。在政府资金的引导下,按照“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁污染、谁治理”的原则,将与采煤直接相关的生态修复、土地复垦、移民搬迁和村民就业安置等外部成本内部化,从而有效弥补了煤炭开采对资源型村庄带来的危害和损失,促进了资源型村庄的生态恢复和转型发展。《中国能源政策2012白皮书》指出:“中国加快采煤沉陷区治理,建立并完善煤炭开发和生态环境恢复补偿机制。”对采煤沉陷区实行综合治理和生态修复工程,因地制宜地发挥矿区乡村的比较优势,确保资源型村庄的可持续发展。

资源型乡村治理走出困境的关键是政府主导的资源收益的再分配,要求煤矿企业主动放弃部分既得利益,并借助政府推动力在煤矿企业之间形成回报社会的集体行动。为加大煤矿对资源型村庄的反哺,夯实矿区乡村的转型发展基础,山西省委省政府要求各资源型市县建立“以政府为主导、以企业为主体”的“以煤补农”机制,采取“一矿一村”“一矿一业”“一矿一事”等措施,鼓励煤矿企业发展非煤产业,兴办公益事业,提高资源型村庄的公共福利和农民收入。同时,各级政府还通过定向财政拨款、煤矿通过设立采区“生态修复基金”“转型发展基金”,多渠道、多方式为资源型村庄房屋搬迁、土地复垦、就业安置以及村庄转型发展提供资金和配套设施,并给参与资源型村庄转型发展、新产业开发的龙头企业、大型农业公司提供税收减免、贴息贷款、证照办理和企业用地等方面的政策倾斜,通过积极政策引导鼓励实力雄厚、懂农业、爱农村、爱农民的农业公司、企业集团和个人投身于资源型村庄建设发展,为资源型地区的转型发展夯实产业基础。

(二)多元合力推动资源型村庄发展

各级政府在主导推动“资源整合”的进程中,通过向资源型村庄的“利益反哺”和“以煤补农”等政策举措,在一定程度上弥补了对资源型村庄的生态欠账、民生欠账,改善了村庄村民生产生活设施和水平,发展和壮大了资源型村庄新型集体经济。MD村通过政府拨款、煤企支持以及村民自身积极配合实现了村庄整体搬迁,新建的移民小区交通便利、环境优美,整体实现了硬化、绿化、亮化,并建立了幼儿园、卫生所和老人日间照料中心,实现了集中供水、供电和供暖。搬迁新小区因为交通便利、靠近城镇而能够有效对接城镇的公共服务和基础设施,为实现城乡融合发展打下坚实基础。而且,通过政府统一规划,煤矿将旧村的宅基地、承包地修复改造和重新规划,复垦后的宅基地和耕地承包权仍然归属原村民,村民将自己的承包地作价入股交给村集体,真正把自己的宅基地和承包地变成了资本。在地方政府支持下,MD村通过引进大型农业公司汇源集团流转全村荒山和耕地,村民按承包地作价股份保底分红,集体土地股份收益用于村集体新小区的公共设施和公益事业建设,村庄通过房屋搬迁和修复耕地重新规划集体土地,在保障村民土地承包权的基础上实现了适度规模经营,引进新农业经营主体,促进了农产品生产和加工融合发展,拓宽了村民增收渠道,同时也壮大了村集体经济。

由以上分析可知,政府主导下的“资源整合”及其配套政策,既包括产能和安全标准下的煤矿“以大并小、以强扶弱”,也包括通过增加税收、设立基金、劝富济贫等形式实现煤矿对资源型村庄的“利益反哺”,而多元的“利益反哺”扭转了资源型村庄衰败,政府和煤矿在改善村民生产生活条件的基础上实现村庄生态修复和转型发展。“利益反哺”在一定程度上补偿了长期煤炭开采给资源型村庄带来的负外部性,政府、煤矿和村庄通过“利益共享、责任共担”的方式为资源型村庄的崛起和振兴奠定了坚实基础。总之,通过政府主导的“资源整合”及利益反哺,煤矿、村庄、村民红利分享和成本分担形成新均衡,由此推动了资源型村庄的崛起和振兴。

四、结论与讨论

通过MD村典型案例的分析,我们可以得出以下两个方面的结论:一方面,改革开放以来不同时期煤矿矿权改革给资源型村庄经济发展带来了政策红利,也产生了负外部性,而不同时期矿权改革之所以会给资源型村庄带来不同后果,关键在于矿权政策变革所带来的政策红利由谁享有、所造成的负外部性成本由谁承担以及红利分享和成本分担是否均衡。在红利分享和成本分担失衡的情况下,必须发挥各级政府的“行政矫正”功能,通过增加税收、创设公益性基金和倡导以煤补农等措施使处于强势地位的煤矿及其经营者承担更多的责任,使处于弱势地位的资源型村庄村民得到合理补偿,进而实现各方权利义务的对等与均衡。另一方面,资源型产业制度的制定和政策调整,在保障资源开采效率和矿企经济效益的同时,还必须“辩证把握制度建设中的各种因素、多种关系”。[18]与其他产业不同,资源型产业在开采发掘过程中,不可避免地对采区乡村的土地、水源、大气造成破坏,政府不能完全将资源型产业推向市场,而应该更好地发挥调控作用,通过制度规范和政策引导,将资源型村庄村民转型发展、生态环境的修复等问题内化于政策调整中,系统有序地予以规划解决。党的十九大报告提出了新时代解决“三农”问题的“乡村振兴战略”,那么,搬迁后的资源型村庄如何推进城乡深度融合,复垦后的耕地如何发展适度规模经营,现代农业产业体系、生产体系、经营体系如何构建,农业农村现代化如何推进,新型农业经营主体如何培育并保持长期稳定就业和增收等一系列问题,都是实现资源型乡村振兴必须深入研究的重要问题。


参考文献:

[1]马克思,恩格斯.《政治经济学批判》序言[M].《马克思恩格斯选集》第2卷,北京:人民出版社,19952223.

[2]1983年11月,中共中央出台《关于积极支持群众办矿的通知》.[3]19843月,山西省人民政府颁布《关于印发〈山西省小煤矿管理试行办法实施细则〉的通知》.

[4]1983年4月,国务院转批煤炭工业部发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》.

[5]1984年11月,煤炭工业部颁布《关于地方煤矿调煤收入款及建设贷款管理的试行办法》.

[6]1983年4月,国务院转批煤炭工业部发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》.

[7]张文显.法理学[M].高等教育出版社、北京大学出版社,1999272.

[8]邓大才.中国农村产权变迁与经验——来自国家治理视角下的启示[J].中国社会科学,20157.

[9]毛泽东.毛泽东选集[M].北京:北京人民出版社,1991526.

[10]邓小平.邓小平理论[M].北京:人民出版社,1993380.

[11]徐勇.由能人到法治:中国农村基层治理模式转换[J].华中师范大学学报,19964.

[12]董江爱.煤矿产权制度改革与资源型村庄治理研究[M].北京:中国社会科学出版社,201634.

[13]道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店,1994142.

[14]弗雷德里克·L.普瑞尔.东西方经济体制比较[M].北京:中国经济出版社,198929.

[15]董江爱等.煤矿产权与农村政治——基于煤矿资源的农村公共权力运作分析[J].政治学研究,20116.

[16]邓小平.邓小平文选(第2卷),北京:人民出版社,1994333.

[17]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷),北京:人民出版社,199534.

[18]孙来斌.中国制度永葆活力之道[N].人民日报,2016115.