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从城乡分割到城乡一体:中国农村基本公共服务政策变迁40年

作者:林万龙  责任编辑:周 洁  信息来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第6期  发布时间:2019-05-27  浏览次数: 8325

【摘 要】40年来中国农村基本公共服务政策体系的变迁可以归纳为三个阶段,即政府财政明显缺位阶段(19782002年)、公共财政逐步覆盖阶段(20032013年)和走向城乡一体化阶段(2014年至今)。在农村改革启动之后的相当长时期内,农村基本公共服务政策的实质仍然是人民公社时期政策的延续,政府财政并没有在公社解体后相应承担起提供农村基本公共服务的职责。从2003年起之后的10年左右时间,中国基本构筑起了以公共财政支持为主的农村基本公共服务体系,但仍然留存了显著的城乡二元痕迹。2014年以来,以城乡基本养老保险制度并轨为标志,城乡基本公共服务政策体系的一体化工作开始启动,城乡基本公共服务均等化的政策体系开始构建,旧体制的遗迹终于开始了彻底的消除。但在提升农村基本公共服务水平、实现城乡基本公共服务均等化方面,仍然任重而道远。

【关键词】农村;基本公共服务;城乡一体化


中国农村的改革从1978年开始启动。1978年之前,中国农村实行人民公社制度。1978年底和1979年初,安徽凤阳县、肥西县的一些极度贫困村、队率先搞起了包工到组、联产到劳、包产到户等形式的责任制。由于这一变革产生的巨大绩效,制度变革非常迅速,到1983年末,实行大包干的生产队已占97.8%,家庭承包制最终取代了人民公社制度[1]

农村改革40年来,我国农村经济发生了巨大变化,农民收入取得了显著增长,农村的基本公共服务状况也得到了明显改善。特别是,2003年以来,政府实施的“公共财政覆盖农村”战略及其随后的一系列相关政策,初步构建了农村基本公共服务政策体系,使农村基本公共服务水平有了显著提升[2]。但是,城乡差距过大仍是我国目前面临的结构性问题之一[3],不仅长期以来所实施的城乡分割和城市偏向型的发展战略所导致的城乡收入的显著差距在农村改革以来始终存在[4],城乡基本公共服务也还存在很大差距[5]

那么,如何客观评价过去40年我国农村基本公共服务状况的变化?这一问题必须结合对40年来中国农村基本公共服务政策变迁的考察加以回答。在本文中,我将依据公共财政在农村基本公共服务供给中的作为,把40年来我国农村基本公共服务供给政策和体制的变迁分为以下三个阶段:政府财政明显缺位阶段(19782002年);公共财政逐步覆盖阶段(20032013年);走向城乡一体化阶段(2014年至今)。本文将主要结合作者已有的研究,对三阶段的农村基本公共服务政策进行回顾和总结。

一、19782002年:政府财政明显缺位阶段(1

(一)政策内容

家庭承包制实施以后,乡被恢复为一级农村政府,与此相适应,乡镇财政的工作也逐步走上了正常有序的轨道,但是,无论是由于路径依赖还是由于利益刚性,农村公共产品供给政策却并没有做出大的调整,乡镇财政(预算内财政)乃至县级财政并没有因此而成为农村公共产品供给的主体;相反,人民公社时期的筹资体制以另外的形式延续了下来。其突出表现为,税外费用和劳务以及所谓的“制度外财政”是农村社区公共产品的主要筹资渠道[1]

1999年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》为例,农民必须承担的税外费用和劳务主要有以下几条:村提留(又称“三提”)、乡统筹(又称“五统”)、农村义务工以及在有必要的情况下向农民收取行政事业性收费和进行集资[6]。根据这一条例,乡村范围内的农田水利、道路等基础设施建设,以及医疗卫生、基础教育、优抚等社会事业仍需要由农户自行筹资解决。村提留的实质是公社时期生产队层面的自我筹资,乡统筹的实质是公社时期公社层面的自我筹资,二者实质上所采用的都是公社时期农村公共产品物质成本的分摊方式;而义务工和积累工则是公社时期人力成本分摊方式的转化。也就是说,在这一阶段,与人民公社时期类似,政府财政在农村基本公共服务的供给中是缺位的;这一阶段农村基本公共服务的供给政策本质上是公社时期政策的延续。

在此可以农村医疗卫生服务作为案例加以说明。随着家庭承包制的实施,乡村集体经济卫生支出占卫生总费用的比重一直在下降。在1978年以前,乡村集体经济卫生支出曾在我国的卫生支出中扮演着十分重要的角色,1978年在卫生总费用中所占的比重高达20%1986年也还有5%,这之后就逐年下降,1995年仅占2.20%[1]

但是,集体筹资难以为继,财政支持并未相应填补。自1978年以来,农村(乡村一级)卫生事业经费支出占财政卫生事业经费的比重基本上在下降,1978年为21.49%1990年则降为9.99%;而农村卫生事业经费的绝大部分又用在了乡镇卫生院上,对村级机构的补助比重微不足道且1978年后也呈下降趋势,见表1



在财政支持不足的情况下,乡村医疗卫生机构的主要收入来源只能依靠医疗服务收入。1998年和2004年国家卫生服务调查的调查结果(表2)充分显示了这一点。



其实,无论是公社时期主要通过工分分摊的方式获得,还是公社解体后主要以农民直接支付服务费用的方式获得,乡村医疗卫生机构(人员)服务补偿的主要渠道都是一样的,即社区农户自筹而非财政支持。变换的是补偿方式,前者是间接补偿,后者是直接补偿;不变的是补偿实质。这一实质就是,农村医疗卫生服务的供给成本的承担着是农民,而不是国家财政。从这个意义上来说,公社解体之后的农村医疗卫生政策是公社时期政策的延续。

以上分析表明,从总体制度安排上来说,人民公社时期国家财政不覆盖、城乡二元的农村公共产品,在公社体制解体之后仍不覆盖、仍然城乡二元;公社解体后的农村公共产品供给政策本质上是人民公社时期政策的延续。

(二)政策评价

1. 农村基本公共服务供给的市场化倾向

在人民公社时期,虽然国家财政对农村基本公共服务介入也不多,但人民公社体制为农村基本公共服务的供给提供了制度保障,通过集体收益的分配方式,可以实现基本公共服务的免费供给;但家庭承包制实施后,这一供给方式的制度保障不再存在,在国家财政没有及时跟进的情况下,农户付费享受基本公共服务、即农村基本公共服务供给的市场化倾向就成为了必然[1]。其结果是,农户为公共服务的直接付费占家庭支出的比重在上升,见表3



2. 农民负担显性化,矛盾日益突出

在家庭承包制下,农户成为了农村公共产品筹资的直接承担者,必须从其生产经营收入中支付各项筹资。由于农户成为了有独立经济利益的经济活动主体,筹资方式的这种变化,因而使得农户对负担的敏感程度上升了,农民负担显性化了,成为了一个日益突出的社会问题。

在一个大致可比的口径下,林万龙的计算表明,在所选的家庭承包制时期的4年中,除1993年的农民负担水平(30.8%)要比公社时期(24.8%)高以外,其他3年的负担额均明显低于公社时期的平均水平,4年的平均水平为22.6%[1]。需要强调的是,据农业部的估计,1993年所调研的42个县的社会负担和劳务负担要明显高于全国平均水平,按照农业部的资料[7]计算,高了5个百分点。这也就意味着:就全国来说,1993年的农民负担水平(25.8%)与公社时期的平均水平相比也并不高。在实际负担相差并不明显的情况下,表现出的农民负担问题的严重性却差异明显:在家庭承包制实施的1990年代,由于农民负担问题引发的尖锐的社会矛盾,政府把农民负担问题上升到了“社会稳定”的政治高度[6]。当然,由于处于不同的历史时期,公社时期的24.8%和家庭承包制时期的22.6%并不具有完全的可比性,但是,无论如何,上述分析表明:公社时期农民对负担的感受是不强烈甚至微弱的,而家庭承包制时期则是强烈的、直接的。在家庭承包制下,公共产品的供给者(政府部门)及公共产品的需求者(农户)成为了两个具有一定独立利益的主体,不规范的公共产品制度外筹资方式直接与农户的经济利益相对立,公共产品供求不均衡的严重后果因此凸现了出来。

二、20032013年:公共财政逐步覆盖阶段

(一)政策调整背景

进入21世纪以来,中国政府对“三农”问题日益重视,“三农”发展战略发生了重大变化。2003年中共十六届四中全会上,胡锦涛总书记提出了“两个趋势”的论断,认为在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,是带有普遍性的趋势。2004年的中央经济工作会议做出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断,中国开始了对“三农”发展的政策倾斜。

2000年开始,中国逐步推行了农村税费改革,尝试从制度上减轻农民的税费负担。2003年中国共产党十六次代表大会之后,中国把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想,正式把农村纳入到我国公共财政服务范围当中。

作为一个重要的政策分水岭,在2003年初的中央农村工作会议上,中央首次提出了对“三农”实行“多予、少取、放活”的方针(2),2003年,中国政府正式提出了“多予、少取、放活”的农村工作方针(3),财政部同年提出了“公共财政覆盖农村”这一公共财政支出新战略;与此相呼应,继1986年发布以“三农”为主题的中央一号文件17年之后,中共中央从2004年至2013年再次连续十年发布以“三农”为主题的中央一号文件,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化建设时期“重中之重”的地位,在“多予、少取、放活”方面提出了一系列重要的发展战略和具体政策。这标志着国家与农民之间的关系终于由长期的“取”逐步向“予”的方向转变。

(二)政策内容

与上述转变相一致,中央财政加大了对“三农”的投入力度。图1显示,19961998年间,中央财政“三农”资金的投入始终没有超过1 000亿元,2003年提高到了2 144亿元,是1998年的2.2倍;此后,2003年至2012年间保持了21.5%的较高年均增长率。



伴随中央财政对“三农”投入的增加,一系列强化公共财政对农村公共服务供给的政策陆续出台,初步构建了财政支持的农村基本公共服务体系。主要包括:

一是农村义务教育的“两免一补”政策和农村义务教育经费保障机制。“两免一补”是指对义务教育阶段学生免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费。在2001年之前,尽管被称为“义务教育”,但是受教育家庭必须以学杂费、书本费等形式承担义务教育成本。2001年中央财政对中西部农村地区义务教育阶段贫困家庭学生开始试行免费教科书政策;2005年,这一政策推行至全国农村贫困生家庭,并对这些家庭实施学杂费减免和寄宿生生活费补贴;2007年起,学杂费减免政策和免费教科书政策覆盖至全国农村义务教育阶段学生(表4)。



除此之外,201110月,国务院启动农村义务教育学生营养改善计划,中央财政每年安排160多亿元专项资金,为680个国家试点县的2 600多万农村义务教育学生提供每天3元的营养膳食补助。

二是全面推行新型农村合作医疗政策。在1980年代初期中国农村以集体经济制度为基础的合作医疗制度解体以后,直到2003年开展新型农村合作医疗制度之前,中国的绝大部分农民不享有任何形式的医疗保险[1]2003年,中国政府开始在部分县开展新型农村合作医疗试点,2007年覆盖了60%左右县,2008年在全国基本推行,2010年已基本覆盖了所有的农村居民。

与中国1980年代之前的农村合作医疗制度相比,新型农村合作医疗的主要特点在于政府主导。新型农村合作医疗实行个人缴费和政府资助相结合的筹资机制,一般以县为单元建立合作医疗基金,由政府专门机构管理,要求农户以户为单位自愿参保。在2006年之前,人均筹资标准为30元,其中政府各级财政和农户的筹资额分别为20/人和10/人;以后各年逐步增加,2012年的筹资标准已经达到250/人,其中各级财政和农户的筹资额分别为200/人和50/人;2013年,我国再次提高新型农村合作医疗人筹资标准,达到350元,其中各级政府补助增加到人均280元。对于中西部地区,中央财政承担财政筹资的50%;东部地区的筹资标准不低于中西部地区,但是财政筹资部分主要由地方财政承担,中央财政给予少量补助。由此可见,政府财政补贴了大部分的保费(表5)。



参保农民在患病之后可以按照规定从新农合基金获得部分医疗费的补偿。一般地,各地均规定有起付线,高于起付线部分的医疗费可以按照一定比例补偿。补偿比例类似于累计税税制的设计:医疗费支出越多,可获补偿的比例也越高。在不断提高筹资标准的情况下,新农合的补偿标准也在不断提高。2003年的最高补偿额为2万元,2012年提高到了全国农民人均纯收入的8倍以上,且不低于6万元。

参合率也在不断提高(图2)。截止2012年,全国有2 566个市县,8.05亿人参与新型农村合作医疗,参合率98.3%,年度筹资2 484.7亿,17.45亿人次受益,受益农民人均138元。




三是全面实施农村低保政策。在2006年之前,中国中央财政对农村最低生活保障没有资金支持。2007年起,中国政府决定在全国范围内建立农村低保制度,虽然低保资金仍主要由地方财政承担,但中央财政对困难地区予以了一定的补助。这一政策的受益者是被民政部门认定为低保对象的绝对贫困人口,对这部分人口收入与低保线之间的差额给予直接现金补贴。2009年,全国农村低保对象达到4 310万人,基本实现了应保尽保,平均保障标准为每人每月84.9元;但由于财力的差异,各地保障标准并不一致。

2006年,全国已有23个省份,2 400多个县初步建立了当地的农村低保制度,农村低保对象达到1 500多万人;2012年底,全国有2 814.9万户、5 344.5万人得到了农村低保,全年共发放农村低保资金718亿元,月平均标准172.3/人(表6)。



四是开始构建新型农村养老保险体系。与农村医疗领域的状况类似,在1980年代初期中国农村以集体经济制度为基础的社区养老制度解体以后,直到2009年开展新型农村养老保险制度之前,中国的绝大部分农民没有任何形式的养老保障,而主要依赖于家庭养老。2009年起,中国政府开始开展新型农村社会养老保险试点,以保障农村居民老年基本生活。

新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制,实行社会统筹与个人账户相结合,参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费,地方可以根据实际情况增设缴费档次;政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。2009年试点覆盖面为全国10%的县,计划于2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2009年下半年,国务院决定开展新型农村社会养老保险试点,2011年启动城镇居民社会养老保险试点。2012年,国务院决定在全国所有县级行政区全面开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作。覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立,是我国社会保障事业发展的重要里程碑。截至20129月底,两项养老保险的参保人数达到4.49亿人,加上企业职工养老保险,总计覆盖人数超过7亿人。

五是建立并逐步强化了直接补贴政策体系。从中央财政层面上来说,中国开始对农户进行直接补贴主要是从2001年开始的。2001年之前,中国政府对农民的补贴政策不仅项目和金额少,而且以间接补贴为主(4)。中国政府新的“三农”发展战略中的一项重要政策是农民直接补贴,即直接以农户家庭为受益对象的财政补贴。从广义的角度来说,既包括对农户的直接现金补贴,也包括以减免或报销部分支出形式给予农户的补贴。表7显示了广义角度的中央财政各项主要的补贴政策及其启动年份。可以看出,在中国,农户的直接补贴政策是个庞杂的政策体系,范围逐步扩大,涉及面很广,既包括农业直接补贴等生产性补贴,还包括对医疗卫生、义务教育、扶贫等公共服务的补贴,并于近些年延伸到了对家电购置等生活领域进行补贴。

据林万龙、茹玉的统计,2003年至2012年,中国中央财政对农户的直接补贴增加了36.3倍(以名义价格计算),年均增长率高达49.5%,由此可见中国政府对农户的补贴力度增长之快,其中主要的增长转折点发生在2007[8]。从补贴用途来说,2003年主要是生产性补贴,2005年后公共服务补贴比例有了较大增加;2010年后公共服务补贴的比例已经超过了生产性补贴。2003年,农民直接补贴占中央财政“三农”支出的比例仅为5.8%2012年则达到31.9%。可见,对农户的直接补贴已经成为中国中央财政支持农民的重要手段。中央财政直接补贴对农户实际收入(5)的贡献率在2003年为0.50%2012年则达到了5.22%



(三)政策评价

对这一阶段中国农村公共产品供给政策的评价,必须从正反两个方面来看。首先必须看到,新阶段的供给政策实现了公共财政对农村的覆盖,这是巨大进步。在人民公社体制解体、农村公共产品的社区供给体系崩溃而政府公共服务体系长期缺位之后,自2003年以来中央政府采取的一系列的“三农”支持政策,是“公共财政覆盖农村”战略的具体体现。这些政策使我国农村的基本公共服务体系和社会安全网络得以构筑,是市场经济条件下政府公共服务职能的体现,也是市场经济条件下政府应承担的基本职责。与之前的政府财政缺位情况下农村基本公共服务市场化供给趋势的状况相比,新阶段的政策变化是一个巨大的进步。

但是,公共财政对农村公共服务的投入力度仍然不足。从投入来看,尽管2003年以来中央财政“三农”投入额有较快增长(图3),但是,必须看到,近10年以来中央财政收入和支出规模也有大幅度的增加。如果以“三农”支出占中央财政总支出的比重来衡量中央财政对农村公共产品的投入力度,那么,我们可以看到,这一比重在1996年为16%2003年却下降到了13%,直到2008年才回复到1996年的水平;即便到了2012年,也仍只有19%,略高于1996年的水平。




更为重要的是,公共产品供给的政策体系仍然是城乡二元而非城乡统筹的。如果我们仔细考察新阶段的农村公共产品政策,会发现这些政策大都是以“城乡两个区域、城乡居民两个群体”这一城乡二元思路设计的,由此导致城乡的基本公共服务网络是两张分割的“网”,而不是一张统筹的、有效衔接的“网”。

举例来说,新型农村合作医疗政策在赋予农民基本医疗保障的同时,这种保障是以户籍制度为基础的:农户必须在户籍所在地参保,在户籍所在地就诊方可享受医疗补偿或者可享受比外地就诊更高的医疗补偿,这种政策设计显然不利于在城市就业的农村流动人口。我们的研究显示,目前的新农合制度设计在实际运作中,对农村流动人口的医疗保障程度不足,事实上将大量流动人口排除在了这一制度的受益之外;县级统筹的管理制度,在基金的风险防控和应对人口流动方面显得过于僵化;“属地”化而非“属人”化的财政补贴机制也使得公共服务对“人”的瞄准性显得不足[9]。所有这一切,归结为一点就是:固化和分割的管理体系难以适用人口的流动,它使中国的公共医疗保障体系呈现出了“碎片化”的现象[10]。这一状况使得部分流动人口和失地农民难以应对各类致病风险,加大了发展能力和发展机会丧失的潜在危险。

三、2014年至今:走向城乡一体化阶段

(一)标志性政策

之所以把2014年作为走向城乡一体化基本公共服务的标志性年份,是因为20142月,国务院常务会议决定,在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上,依法将这两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度,并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。同月,国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发[2014]8号),决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。

这一并轨“可以视为中央首次在福利问题上消除城乡区别,打破城户籍制度”(6),矫正了长期以来按照“城乡两个区域、城乡居民两个群体”这一城乡二元思路设计农村基本公共服务政策的思维,标志着农村基本公共服务政策体系进入了走向城乡一体化阶段。到目前为止,全国31个省、自治区和直辖市都已经建立了城乡居民基本养老保险制度,在社会养老保险制度方面消除了城乡差距。

(二)城乡一体化公共服务政策体系的逐步推开

统一城乡基本医疗保险制度。20161月,国务院发布了关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见(国发[2016]3号),要求各省份将现有的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗合并为城乡居民基本医疗保险。截止到2016930日,已有2/3的省份对建立统一的城乡居民医保制度进行了总体规划部署或已全面实现整合(7)。

进一步完善城乡义务教育经费保障机制。201511月,国务院发布了关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知(国发[2015]67号),要求在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上,建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。统一城乡义务教育“两免一补”政策。对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生补助生活费(统称“两免一补”);统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额;巩固完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制;巩固落实城乡义务教育教师工资政策。20167月,国务院又发布了关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见(国发[2016]40号),提出要以县为单位,努力办好乡村教育,科学推进学校标准化建设,实施消除大班额计划,统筹城乡师资配置,改革乡村教师待遇保障机制,改革教育治理体系,改革控辍保学机制,改革随迁子女就学机制,加强留守儿童的关爱和保护。

保障农村流动人口享受公共服务的权益。20147月,国务院发布了关于进一步推进户籍制度改革的意见(国发[2014]25号),提出要全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,建立城乡统一的户口登记制度,建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度,建立居住证制度,居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

(三)乡村振兴战略下的农村基本公共服务供给

2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中,首次提出了“乡村振兴战略”。报告第一次提出了“城乡融合发展”,把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为城乡融合发展的总要求,更加强调了我国新型城镇化快速发展进程中城乡发展的有机联系和相互促进,把乡村的发展与城镇的发展作为了一个有机整体,不再仅限于从乡村本身思考乡村的发展问题,体现了我国城乡关系发展思路从“城乡二元”到“城乡统筹”、再到“城乡一体”、最终到“城乡融合”的根本转变,确立了全新的城乡关系,是我国城乡关系发展思路的与时俱进。

2018年1月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,到2020年,城乡基本公共服务均等化水平应进一步提高;到2035年,要基本实现城乡基本公共服务均等化。可以预见,伴随乡村振兴战略的全面实施,城乡一体、城乡融合的基本公共服务政策体系将逐步建立,新中国成立以来长期存在的城乡分割的基本公共服务政策体系格局将彻底消除。

四、评述性结论

中国的农村改革已经历40年历程。40年来,农业农村经济持续、快速发展,始终朝着市场化方向前进,而农村基本公共服务政策则经历了更为曲折的变迁。本文的分析显示,由于所谓的“路径依赖”(Path dependence),在农村改革启动之后的相当长时期内,农村基本公共服务政策的实质仍然是人民公社时期政策的延续,即“农民的事情农民办”,政府财政并没有在公社解体后相应承担起提供农村基本公共服务的职责。这一状况直到2003年“公共财政覆盖农村”战略实施之后,才发生了一定程度的变化,从2003年起之后的10年左右时间,中国基本构筑起了包括义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗、农村低保、新型养老保险等重要制度在内的,以公共财政支持为主的农村基本公共服务体系。这无疑是一个巨大的进步,但仍然留存了显著的城乡二元痕迹,其主要特征就是城乡分割的基本公共服务体系。不得不说,这一特征仍然是人民公社时期政策体系的延续。2014年以来,以城乡基本养老保险制度并轨为标志,城乡基本公共服务政策体系的一体化工作开始启动,城乡基本公共服务均等化的政策体系开始构建,旧体制的遗迹终于开始了彻底的消除。

上述三阶段的变迁,既是社会经济发展的必然,也体现了党和政府在不断调整与社会经济发展和人民需求不相一致的体制政策方面的巨大灵活性。这是中国农村改革乃至中国改革开放40年来的一个显著特征。但是,即便如此,我们也应清醒地看到,虽然农村基本公共服务供给水平在显著提升,供给政策在逐步完善,但城乡基本公共服务供给水平的相对差距却仍在拉大。我的另外一项研究显示,19782003年间,城乡居民人均纯收入的相对差距在拉大,而城乡基本公共服务的相对差距大体在缩小;而20032016年间,情况刚好相反,随着城乡居民人均纯收入相对差距的缩小,基本公共服务的相对差距则有拉大的趋势(8)。这表明,在提升农村基本公共服务水平、实现城乡基本公共服务均等化方面,仍然任重而道远。


参考文献:

[1]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究.北京:中国财政经济出版社,2003

[2]Lin and Wong.Are Beijings Equalization Policies Reaching The Poor?An Analysis of Direct Subsidies Under The“Three Rurals”SANNONG.The China Journal20121):24-45

[3]国务院发展研究中心农村部课题组.从城乡二元到城乡一体---我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向.管理世界,20149):1-12

[4]蔡昉,杨涛.刘易斯转折点与公共政策方向的转变---关于中国社会保护的若干特征性事实.中国社会科学,20006):125-137

[5]苏明.中国城乡基本公共服务均等化研究.当代农村财经,20161):2-16

[6]国务院法制办公室.减轻农民负担政策法规选编.北京:中国法制出版社,1999

[7]任全珠.秋季蹲点县农民负担状况实证分析及政策建议.经济研究参考,19942):18-29

[8]林万龙,茹玉.2001年以来中国农民直接补贴政策体系与投入状况的初步分析.中国农村经济,201412):4-12

[9]林万龙,曹玫.新型农村合作医疗制度设计中的城乡与区域分割问题探讨.农业经济问,20125):40-46

[10]郑秉文.“碎片化”或“大一统”:英、法、美社保模式的比较.中国社会科学院学报,20094

注释:

[1]在此之所以使用“政府财政”而未使用“公共财政”一词,主要原因在于,直到1998年全国财政工作会议时,中国政府才第一次提出了“建设公共财政”的要求。

[2]2004年随即写入中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》之中。

[3]该提法第一次以国务院文件出现,是在2003723日颁布的《国务院关于克服非典型肺炎疫情影响,促进农民增加收入的意见》;《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(20031231日,2003年“中央1号文件”)再次对此予以了确认。

[4]例如,作为一项重要的补贴政策,2001年之前中国对种粮农民的粮食生产补贴是通过补贴国有的粮食流通企业来实现的,是一种典型的间接补贴。

[5]按照中国的统计口径,农民人均纯收入是指生产性纯收入,它等于总收入(包含部分政府补贴)减去生产性支出。因此,以减免或报销农户部分消费性支出(主要是公共服务和生活设施支出)作为补贴形式所给予农户的补贴并不构成统计意义上的农民人均纯收入,但确实提高了农户的实际收入水平。

[6]王振耀:中央首次在福利问题上打破城乡户籍制度,搜狐新闻,http//news.sohu.com/20140207/n394579358.shtml

[7]第一财经:城乡居民医保整合尘埃落定人社部统管大势所趋,http//www.yicai.com/news/5131157.html

[8]林万龙:城乡基本公共服务均等化问题研究,国家社会科学基金重大项目“构建一体化的新型城乡关系研究”(编号:15azd020)专题研究报告,2018年,未刊稿。