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村民自治的成功之路:程序规范与四大民主的有机结合

作者:董江爱  责任编辑:网络部  信息来源:中国乡村发现  发布时间:2017-08-17  浏览次数: 6195

中国农村村民自治自19886月在全国范围内正式启动实施,已经经历了15年。在这15年的实践中,民主选举在全国农村基本上得到了推广,民主管理、民主监督、民主决策也有了一定的发展。从村民自治的实践来看,大凡村民自治成功的村子都经历了艰难的过程。而山西郭庄的村委会换届选举仅仅经历了一次,就比较成功地走上了自治的道路,这个村的民主实践也许会为推进中国农村的民主化进程提供一些可借鉴的经验。

在村民自治制度实行之初,由于体制上的因素,乡镇政府为了完成上级任务,力图在村一级寻找资源,在村委会选举的问题上,他们有“三怕”,一怕直选出来的村委会不听话,上级的方针政策得不到落实;安排布置的工作任务完不成;二怕宗族势力和家族势力干扰选举,选出宗派或家族头目任“村官”,影响农村社会稳定;三怕村委会主任中有许多是乡镇党代表或人大代表,如果他们素质低,在乡镇换届时,会影响到乡镇领导班子按组织意图选举。所以,乡镇政府在指导村委会换届选举中,总是想方设法操纵选举,把符合自己意图的人选上。而且选举产生的村委会由于传统的观念因素,习惯于充当乡镇政府的下属机构,再加上个人的能力因素和村里的经济因素的限制,许多村委会上任后以完成乡镇政府的行政任务为主,而没有精力办理村级公共事务和公益事业。尤其是选举过程中出现的贿选和宗族操纵选举,选举产生的村委会干部仍然利用职权为自家谋私利等现象普遍存在。致使许多学者对村民自治制度产生了怀疑,有的甚至从理论上否定了村民自治。实际上,产生这些问题的根本原因不在于村民自治制度本身,而在于村民自治制度从一开始就没有落到实处,不仅在选举过程中忽视了选举程序的合法公正,更重要的是选举后其它三个民主形同虚设。

本文通过对山西郭庄的民主选举过程和成功的自治事例的描述,试图论证中国村民自治成功的关键在于选举程序的合法公正和选举后民主管理、民主决策、民主监督的落实,而不在于民主选举次数的多少和实行自治历史的长短。只要严格按照选举程序进行换届选举,乡镇政府操纵或干预选举的可能性就很小,贿选和宗族或地方恶势力操纵选举等现象就很少出现,即使出现也很难改变体现多数村民意愿的选举结果。只要实现了四大民主的有机结合,村干部对上负责不对下负责、以权谋私、少数人把持村政等现象都可以避免。

一、村民自治成功的基础:选举程序合法公正——乡镇政府、村干部和村民共同关注的焦点

本文描述的村委会换届选举发生在山西郭庄,该村属于平原村,占地面积2.2平方公里,农业用地1365亩,其中责任田1112亩,企业用地253亩,最近十年被国家征用土地165亩。该村农业以生产粮食作物为主,以种植经济作物为辅,第二、三产业较为发达,主要有煤焦厂、洗煤厂、精煤站、铸造厂、砖厂、预制厂、塑料厂、冶炼厂、轧铜厂、印刷厂、饮料厂、大理石厂、醋厂、夜化气供应站、装卸队等私营企业和股份合作企业,总投入2100多万元,年总产值达2500多万元。2002年人均年收入2450元,在全市经济发展中属于上等水平。最近5年村集体在基础设施建设(道路、水电、学校)上共投资368万,其中村集体投资建校就花费298万元。

郭庄是所属乡镇面积最大人口最多的村,1999年第五届村委会换届选举前,党支部书记和村委会主任都是乡镇政府指定的,两人长期不和,相互拆台,村财务比较混乱,村民对两委干部极为不满,组织起来到市里上访。据村民反映,当时,村里每天有三辆大轿车专门接送上访群众。乡镇政府考虑到:该村干群关系紧张,许多矛盾一触即发,村财务也很难一下子清查清楚,在这种情况下进行村委会换届选举,不仅不利于问题的解决,还可能引发新的矛盾。所以,郭庄第五届村委会换届选举就没有进行,而是由市、乡两级政府在清查村财务的基础上,免去该村党支部书记和村委会主任的职务,任命当时担任党支部副书记的郭强任党支部书记兼村委会主任,其余村干部仍然担任原职。

2001年年初,村中一些精英到乡镇政府上访,强烈要求按照《村民委员会组织法》进行村委会换届选举,要求得到他们参与选举和参与竞选的权利。在这种情况下,镇政府组织换届选举指导组进驻郭庄,指导该村举行第五届村委会换届选举。此时,村委会换届选举虽在山西省早已经历了五届,但在郭庄还是开天辟地第一次。本次选举从820日开始,到2002年元月21日选举产生村委会所有成员,历时5个月。

由于该村干群关系紧张,群众情绪高涨,乡指导组早在进村以前就做好了长期艰苦工作的准备,并对该村的换届选举工作做了详细的安排部署:在大力做好村委会换届选举的宣传工作的基础之上,先进行村民代表的选举工作,再通过村民代表会议选举村选举委员会成员,在村选举委员会的领导下开展村委会换届选举工作。

820日到95日,指导组成员集中力量组织该村党员干部学习《中华人民共和国村民委员会组织法》、《山西省第五届村民委员会换届选举办法》以及本市关于村委会选举的法律法规,并通过广播、板报等形式向广大村民进行法律宣传,提高村民的民主意识和法律观念。同时,进家入户向村民征求关于村民代表选举办法的意见。

96日,指导组成员在进家入户调查的基础上,与村干部一起研究讨论了《郭庄村民代表推选方案》,97日,又在全体党员会议上通过了该方案,确定按照户口本的出生日期,到200199日满18周岁的在册村民都具有村民代表的选举和被选举权。首先,打破了该村一直沿用的生产小队组织,按照村民居住情况,重新把全村村民划分为5个村民小组;其次,按照每1~15户为一片,选一个村民代表的办法,确定各村民小组的村民代表数额,第一组11个,第二组8个,第三组9个,第四组10个,第五组14个,全村共需要产生村民代表53个。村民代表的推选方案和名额确定后,以书面方式下发到各户。99日,每个村民小组安排5名工作人员,以片为单位组织村民推选村民代表,到911日,全村53名村民代表全部产生,其中有17名党员,6名妇女。据调查,在推选村民代表的过程中,个别村民有走家串户拉选票的现象,不过,这种拉票活动并没有影响村民推选村民代表的结果。

914日,指导组和村干部组织新产生的村民代表召开了第一次会议,学习了解村民代表的权利和义务。15~17日,又组织村民代表进行了为期三天的学习,学习《村民委员会组织法》和其他有关村民委员会换届选举的法律法规,学习结束后,各村民代表回去对自己所代表的村民进行宣传,并组织学习。

104日,在指导组的认真指导下,郭庄通过村民代表和全体党员会议选举产生了村选举委员会,共7人,分别为郭强、任杰、李强、霍才、梁智、宋军、任莲(女)等,郭强为选举委员会主任,其余6人为委员。

选举委员会产生后,立刻开始了换届选举的各种准备工作,安排人员进行选民登记,讨论制定了村换届选举实施方案,确定1122日和30日分别为候选人提名日和正式选举日。选举方案制定后,分别在村干部会议和全体党员会议上通过,结果在村民代表会议上被否决。村民代表否决村选举方案的原因,并不是对选举方案本身有意见,而是对村选举委员会的做法有意见。他们认为:村委会换届选举是全体村民自己的事情,村选举委员会是村民代表选举产生的,由他们制定的选举方案就应该由村民代表讨论通过,为什么先由村干部和党员通过?村选举委员会因此组织村民代表开了四五次会都无济于事,最后只好征求全体村民的意见。指导组把选举委员会制定的换届选举方案打印了100多份,全村的党员干部、企业负责人和村民代表每人一份,由村民代表负责到每家每户征求意见,要做到户户知晓,人人清楚,这样的宣传工作大约进行了近半个月,直到1025日选举方案才在村民代表会议上通过。在这一事件中,村民代表在村选举方案先由谁通过的程序上的纠缠,主要是给乡镇指导组和村选举委员会施加压力,迫使他们尊重自己的权力。

1122日,郭庄村民委会换届选举提名候选人如期举行。当时,由于天气不好,组织村民集中投票困难较大,指导组和选举委员会决定采取流动投票的方式提名候选人。每个村民小组设一个流动票箱,安排5个工作人员,其中一个党员为组长,一个村民代表为副组长,另外乡镇政府还为每个流动票箱配备三个工作人员。在提名候选人的前一天,即1121日,负责流动投票的25名工作人员都安排妥当,并进行了短期培训,要求流动票箱到任何一户,由党员和村民代表确认选民资格,指导组安排的人员负责发选票,讲解填票方法,讲解完毕,所有工作人员和闲杂人员退到屋外,选民在屋内秘密写票,最后,五个票箱都回到村委会后,统一汇票,唱票。五个流动票箱早上7点统一从村委会出发,中午派专人送饭。由于工作细致,程序复杂,结果五个票箱都没有在原定的下午4点前返回,最早回去的票箱是在下午430,最晚回去的到了晚上1020,早回去的票箱,还不断通过广播通知本小组没有投票的选民到村委会去投票。到晚上11点,所有票箱都结束投票,开始汇票,清点选票。12点正式开始唱票,一直唱到第二天上午9点,所有的选举工作人员和几百名围观的村民都坚持到了最后。本次唱票人任梅,总计票人武强,总监票人任吉,由村选举委员会提名,村民大会上通过。

全村共有选民1792名,参加候选人提名投票的1430名,共发出选票1430张,收回选票1427张,其中有效票1425张,废票1张,弃权票1张,本次选举共产生主任候选人24名,副主任候选人122名,委员候选人175名,最后按得票多少产生正式候选人主任2名,副主任3名,委员3名。



正式候选人确定后,村选举委员会组织8名正式候选人进行竞选演说,并通过广播向全村播放,但还是有300多村民顶着寒风到现场听讲。考虑到本次选举竞争的焦点主要在主任职务上,竞选演说的顺序安排先是委员,再是副主任,最后是主任候选人。为了防止竞选者双方相互攻击,激化矛盾,选举委员会规定:竞选者只能讲自己的治村方案,不准攻击对方,村民不准向竞选人提问。这种安排为精英表达公众利益和普通村民形成公众利益的共识提供了制度化渠道,也形成了不同公众利益表达之间的竞争,从而给予选民更多的比较机会,以便形成他们真正认可的共同利益。但到主任候选人发表竞选演说时,局面无法控制,竞选双方各有一个竞选团,相互攻击,后来双方都把矛头指向了乡镇政府,有人指责是乡镇政府搞换届,造成了村民之间的不团结;也有人指责乡镇政府换届太晚,造成了村里的矛盾和混乱,最后竞选演说会在乡镇指导组接受群众的批判声中结束。

竞选演说结束后,指导组为了避免村民对乡镇政府造成误会,防止村民把斗争矛头再一次指向乡镇干部,对乡镇工作人员的工作纪律进行了重新整顿,要求乡镇工作人员在该村选举期间,不得在任何村民家里吃饭、闲聊;安排农经站人员进村清查村财务,对上届村委会的财务进行审计,全部公开,对于一些无法结清的帐目,由上届村委会给群众解释;乡镇政府在正式选举中主要维持投票秩序,监督选举的公正性,一般不参与选举的实际事务。村选举委员会在指导组的指导下对于正式选举也格外认真,选票的设计和印刷采取了严格的保密措施,以防有人伪造选票。

1130日上午9时,正式选举大会如期进行,投票地点设在村委会院内的舞台上,选民从舞台的左侧上台,凭选民证和委托证(前一天村选举委员会按规定为村民办理的委托证)领取选票,然后进入秘密投票间投票,投票完毕后从舞台右侧下去,整个投票过程程序规范,组织严密,公正公开,到下午4时,正式选举投票按时结束。但最后还是出现问题,清点选票的结果是发出选票1600张,而收回的选票却是1601张,比发出的选票多了1张。下午6点,村选举委员会只好宣布选举无效。但村民却对这样的结果极为不满,当场对指导组成员进行围攻,强烈要求乡镇政府为选举失败负责,要求他们针对选票多出的原因给村民一个满意的解释。当时村民分成了三个派别,一派要求指导组成员把事情讲清楚后离开,实际上,选票的印刷和发放都是村选举委员会一手操作的,指导组成员根本无法解释清楚;另一派反对把选票封存起来,要求指导组成员把选票烧毁后,才能离开现场;第三派认为多一票影响不了大局,要求指导组继续唱票,不能宣布选举无效。显然,村民任何一方提出的要求都是不合理的,指导组无法满足他们的意愿。最后,村民还是把斗争的矛头指向了乡镇政府,指责指导组工作失职,要求指导组为村里由选举造成的混乱负责,指导组成员再三解释都没有效果。这一过程一直僵直到晚上12点多,指导组成员从早上6点钟开始工作,中午就吃了一碗方便面,饥寒交加,难以忍受,实在没有办法,指导组全体成员站在舞台上向全体村民鞠躬、道歉,并违心地承认本次选举失败完全是由于他们工作的失误造成的,今后一定认真改正,希望村民原谅。但村民还是不让步,万般无奈之下,指导组只好把市领导请到现场解决问题。市领导到达现场后,向村民做了多方面的解释,并对村民进行了法律宣传教育。最后与村民达成协议:由现场的村民选出5名代表和村选举委员会成员共同监管票箱,票箱和存放票箱的房间分别用写有这5个村民代表的名字和村选举委员会成员的名字的封条封住,村民才勉强离开,这时已经是凌晨2点多了。指导组组长因此病倒,半个月后才有所好转。

正式选举失败后,因指导组组长病倒,无法继续开展工作,再加上村民情绪紧张,需要一段时间冷静,指导组成员也需要时间对发生的事情进行调研,这样,选举工作被搁置了半个月。而当选举重新开始时,新的问题又出现了,有的选举委员会成员因村民不理解而要求辞职,有的正式候选人也要求退出竞选。于是,指导组成员又进家入户,开始了艰难的宣传教育工作,一方面说服劝解选举委员会成员继续工作,恳求候选人继续参与竞选,另一方面还要加紧做全体选民的工作。最后终于使选举工作又恢复正常,重新确定选举办法、调整选举时间、补充登记选民等。

鉴于村委会主任一职竞争激烈,村选举委员会和指导组研究决定,另行选举分两次进行,118日以村为单位,设一个固定投票点选举产生村委会主任,121日以村民小组为单位,设5个投票点,选举产生副主任和委员,在这一阶段,乡镇政府抽调精兵,组成了40余人的工作队,全力以赴进行郭庄的换届选举。

2002118日,全村1857名选民中,参与选举的选民1722名,最后郭强以872票的微弱多数当选为村委会主任。121日,在副主任和委员的选举中,参与选举的选民1536人,最后靳佐和崔平分别以771票和609票当选为村委会副主任,李强和杨汉分别以859票和608票当选为村委会委员。贾家庄村委会换届选举工作历时5个月,才全部选出。



二、村民自治成功的关键:村干部角色的及时转换与四大民主的有机结合

郭庄在进行村委会换届选举之前,郭强是村党支部书记兼村委会主任,在村委会换届中,郭强与党支部副书记郭棋全力投入村委会主任一职的竞选。在竞选的过程中,郭强的弟弟和郭棋的儿子分别组织一班人马为他们争取选民,为了竞选成功,双方相互拆台,甚至相互攻击,这样造成的结果是:不仅党支部副书记郭棋与党支部书记郭强发生了尖锐的矛盾,而且在郭棋后面有相当的势力都站到了郭强的对立面。那么,郭强在竞选成功,再一次连任了党支部书记兼村委会主任的职务后,能否处理好与郭棋及其他反对派的关系,则是他今后工作能否顺利开展的关键,也是郭庄在村委会换届选举之后能否稳定和发展的关键。

郭强竞选成功后,着手建立一个团结战斗的村干部集体,注意处理好在竞选中与自己对立的同志尤其是党支部副书记郭棋的关系,认真倾听他们的意见。组织两委干部对建立健全村里的民主制度,如建立健全村委会下属的治保、民调、文卫等委员会,组织村民推选村民小组长;建立健全以村民会议和村民代表会议为主要形式的民主议事制度,制定完善村民自治章程和村规民约;建立健全村委会工作制度,对新一届村委会人员的行为进行了严格规范;成立民主理财小组,制定村务公开的程序,建立健全以村务公开、民主理财、民主评议村干部和村委会定期报告等为主要内容的民主监督制度。如村里办理财务要经过一个严密的程序,经办人要先经过分管领导签字盖章,然后经村理财小组签字盖章,再经主任签字盖章,最后交会计入帐。规定村里预算支出或集体经济项目立项10000万元以上者,要召开村民代表会议讨论决定。坚持村务公开,村里收支的详细情况每月向村民汇报。村干部的工资由村民代表会议讨论决定:村委会和党支部成员月工资320元,其他管理人员月工资300元,村民小组长月工资160元。

组织村干部制定本村经济和社会发展规划,在组织村干部开发集体企业中,积极主动地把郭棋及其他在竞选中站在自己对立面的干部放在重要位置,给他们更多施展自己才华的机会,如2002年村集体投资298万元建学校的项目,由郭棋全权负责。规范私人企业行为,根据市场状况,由村民代表集体讨论私人企业为村集体上缴利润的金额。对于村集体投资开办的企业,由村干部集体确定底价,通过公开招标的方式承包给私人,如村集体投资的醋厂,在招标承包时,郭强在没有人承包的情况下把醋厂承包过去,醋厂工人全部用本村村民,许多在竞选中公开反对过他的村民也都被吸收到他的醋厂上班。

郭庄新一届的村委会不仅注重民主制度的健全和村集体经济及村民物质生活的发展,而且还非常重视村民的身心健康和精神文明建设。发动妇女组织了几十人的锣鼓队,农闲时排练节目,平时在村里自演自乐,丰富村民的精神生活,遇有民间的婚丧大事,锣鼓队就会应邀前去表演,收取报酬。现在,郭庄的锣鼓队在周围的十里八乡很有名气,锣鼓队也已成了该村妇女的精神支柱和经济支柱。郭庄新一届的村委会对老年人的生活更加关心,带领村干部和各企业负责人捐款,在村中心建立了一个面积380平方米的老年活动中心,还为老年中心提供了电视机、录象机、VCD、象棋、军棋、麻将、戏具等,供老年人娱乐,以丰富老年人的生活。不仅如此,还在老年活动中心设立了一个诊所,为老年人看病提供了方便。

党支部书记郭强通过激烈竞争当选为村委会主任后,尽管职务与以前相同,但不论是就村民的认同,还是就自己的感觉来说都与以前有着本质的区别,以前是乡镇政府任命的,有合法性但没有权威性,而这次是村民群众选举的,即有合法性又有权威性。作为乡土社会的精英,郭强最看重的是自己在村民心目中的威信,而不是乡镇政府对自己的赏识,为了报答村民对自己的信任,也为了向村民证实自己的能力,他依然把自己一年可以收入三四十万元的企业交给他人,全身心地投入到村集体的事业中,在上任一年时间内,他为村里所做的贡献是有目共睹的,得到了村干部和村民的一致认同。

2002年底到2003年初,山西省举行第六届村委会换届选举,郭庄由于村委会刚刚换届,不在第六届村委会换届选举之列,只进行党支部换届选举。郭家庄共有党员67名,年龄最大的80多岁,年龄最小的不足20岁,平均年龄47岁。本次党支部换届选举严格按照“两推一选”的民主程序进行,由村民先按照乡镇党委规定的党支部职数的二倍在全村67名党员中海选产生党支部初步候选人10名,被确定为党支部初步候选人的党员,在村民推荐投票中,得票数最低不得少于全体选民的33%;党员投票先后进行两次,先在村民选举产生的10名党员中,选出7人为本届党支部的正式候选人,经乡镇党委研究批准后,进行正式选举,从7名正式候选人中选举产生5名。在党员选举中,必须有五分之四以上的党员投票,选举有效,得参选党员半数以上票者,当选有效。

2002122日,郭庄通过村民代表会议选举产生本届领导村民推荐第六届村党支部初步候选人的选举委员会,村选举委员会产生后,积极进行了选民登记、制定推荐方案等准备工作,并在推荐大会召开的前一天,为不能参加投票的选民办理委托投票的手续。

20021216日,郭庄第六届党支部换届群众推荐候选人大会在村幼儿园内举行,以村民小组为单位,每个村民小组设一个固定投票点,各村民小组负责选举的所有工作人员都由本村民小组的村民选举产生,大部分是村民信任的老党员、入党积极分子和村民代表。上午9点,群众推选大会正式开始,大会主持人郭强向村民宣布了本届党支部推选办法、投票纪律和唱票人、计票人、监票人名单,各村民小组领取选票并当场点清。10点钟时,投票分别在五个教室里同时进行,整个投票过程秩序井然,只有三组出了一点小问题,有一选民因妻子不识字要代妻子投票,但没有办理委托证,被工作人员拒绝,与工作人员发生争吵,后来经研究同意该村民代替妻子投票。下午1点五个组同时结束投票,分别进行唱票、计票,到下午4时,五个组的投票结果全部出来,进行汇总,全村1733名选民,共发出选票1262张,收回选票1258张,有效票1236张,根据群众推选的结果,符合条件的党支部候选人有7名,郭强1037票,李强857票,郭棋728票,靳佐689票,赵宝646票,燕全639票,王梅584票。

在村民投票的过程中,没有任何拉票的现象,也没有任何对选举不满而干扰选举的事件发生,选民们有说有笑,自觉按照要求投票,尤其是妇女和老人一直活跃在选举现场,妇女们积极主动为选举工作人员和指导组人员及我们这些前来观摩的人员烧水做饭、倒水砌茶,有些老人主动给我们谈郭书记一年来给村集体和村民带来的利益,为村里办的好事,从他们的言谈笑语中,从选民尤其是妇女的行为中,我们看出了广大村民对郭强主任的支持和拥护。

村民推选结束后,下午5点,党员推选大会在村委会办公室举行,本次大会从村民推选的7名初步候选人人中,按照20%的差额推选6名正式候选人。全村67名党员,有60人参与选举,投票采取秘密投票的原则。最后推选结果,郭强54票,李强52票,郭棋51票,靳佐41票,燕全38票。党支部正式候选人结果出来后,报乡镇党委批准。晚上7点,仍然在村委会举行党支部正式选举,参与投票的党员57人(3人因身体状况离开会场),最后选举结果:郭强52票,郭棋46票,李强42票,赵宝36票,燕全33票。新当选的党支部班子经研究决定:郭强为书记,郭棋和赵宝为副书记,李强和燕全为委员,原党支部一班人原职连任。

三、初步结论

从郭庄2001年底的村委会换届选举和2002年底的党支部换届选举状况来看,仅仅一年的时间,出现了选举情况和村民态度的截然不同,在社会稳定、经济发展和政治民主等方面都取得了出乎意料的成就,郭庄这一民主成功的典范为我国农村民主化进程提供一些值得借鉴的经验。

首先,乡镇政府积极正向的介入,是村民自治成功不可或缺的因素。

由于压力型体制和村民自治体制的缺陷,村民自治给乡镇政府的工作带来了诸多不便,所以,多数乡镇干部对村委会届选举有抵触情绪,往往是在上级政府的压力下消极应对。在指导村委会换届选举中,内定符合自己意愿的候选人,进而通过各种方法做工作,操纵选举,结果使选举产生的村委会根本不能体现村民的意愿,很难得到村民的支持和拥护,无法履行村民自治的职责。乡镇政府干预或介入村委会换届的目的,显然不是为了推进村民自治的发展,而是以传统的行政行为和政府权威阻止自治的发展。这种介入的结果,不仅没有达到乡镇政府预期的目的,反而加剧了政府与农民之间的矛盾。

郭庄在2001年底进行村委会换届选举以前,村干部一直有乡镇政府指定或任命,结果造成村干部只对上负责,不对下负责,甚至明目张胆地贪污腐败,践踏民意。村干部为了各自的利益勾心斗角,相互拆台,村财务混乱,村民利益受到严重损害。村民对于这样的村干部即没有选举权,也没有罢免权,无奈走上了上访之路,农村失去了稳定,乡镇政府也由此失去了治理地方的基础。村民对村干部不满,进而演变为村民对政府的矛盾,总是把矛头指向乡镇政府,有时甚至有意与政府作对。

在这种情况下,乡镇政府被迫启动了民主程序,以民主的方式选举村干部,治理村务、财务,避免干群矛盾进一步积累和激化。为了避免选举过程中村民和政府之间的矛盾激化,乡镇政府必须保障选举程序的合法公正,完全彻底地把选举权交给村民,结果致使选举过程进行了漫长的五个月,选举成本很高。有的学者很早就从选举成本高的角度对村民自治提出过批评,但实事并不是这样,因为从表面上看,选举需要花费政府和村干部及村民大量的时间、精力和金钱,但这样的麻烦或花费只是一次,可以解决农村社会内部存在的矛盾和冲突,也可以化解政府与农民之间的矛盾和冲突,在此后的农村治理中还可以省去很多麻烦,可以成倍地节约治理成本。而且通过民主选举换来的农村社会的政治稳定和经济发展,以及广大农民民主意识和民主参政能力的提高都是无价的。所以,只要乡镇政府真正能够严格按照法律程序指导选举,保障选举过程中选举程序的合法公正,民主选举的结果就一定会体现选民的意愿。

其次,村民中不同利益集团的要求是迫使选举程序合法公正的关键

在村委会换届选举中,合法公正的选举程序之所以能够得到不折不口的执行,主要是村民各种利益集团相互斗争、相互作用的结果,正如恩格斯所说:“历史是这样创造的:最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的,而其中每一个意志,又是由于许多特殊的生活条件,才成为它所成为的那样。这样就有无数相互交错的力量,有无数个力平行四边形,而由此就产生出一个总的结果,即历史事变,这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地起着作用的力量的产物。……各个人的意志……虽然都达不到自己的愿望,而是融为一个总的平均数,一个总的合力,然而从这一事实中决不应作出结论说,这些意志等于零。相反地每个意志都对合力有所贡献,因而是包括在这个合力里面的。”

在郭庄的选举中,村民由于各自利益的不同分别形成了三个利益集团,一派认为选举把村里搞乱了,现任的村干部就不错,而选举造成了村干部之间、村民之间的拉邦结派;另一派认为村里的混乱正是乡镇政府长期不举行选举,指定和任命村干部的结果;还有一派是对两个竞选人都不满意的中间势力,他们对乡镇政府不信任,担心乡镇政府在选举中有操纵行为。在这种情况下,三派势力都把矛头指向了乡镇政府,对于选举过程中出现的问题,各方势力都要求乡镇政府采取有利于自己一方的措施解决问题。而乡镇政府在三派势力的相互争夺、相互制约中,不可能满足任何一方的要求,只有通过合法公正的选举程序来保障选举的成功,以解决农村社会现存的矛盾。

在农村尤其是在关系复杂、矛盾激化的农村,乡镇政府尽可能地不要把自己搅入选举过程中出现的问题和矛盾之中,这种矛盾和冲突最容易转化为村民与政府之间的矛盾和冲突,由于以往政府的行政命令和人治行为,村民习惯地把政府看成制造农村矛盾的罪魁祸首。所以,政府应该从这些矛盾和冲突中跳出来,站在局外寻找问题的症结,严格按照法律程序,为村民提供一个畅通的参与渠道,教会村民正确的参与方式和参与行为。这种做法不仅有利于问题的解决,更重要的是能够使村民自治沿着民主化、制度化的方向发展。

第三,四大民主的有机结合是村民自治成功的关键

村民自治是村民通过选举产生的村委会进行自我管理、自我教育、自我服务,具体表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四种民主权利,这四大民主权利的行使和民主制度的运行,构成了村民自治的基本内容。民主选举只是实现村民自治的前提和基础,而不是村民自治的全部。但是,目前许多地区在推行村民自治的政策时,只注重民主选举这个环节,而忽视了其它三大民主在村级治理中的落实,结果致使民主选举只是为村官专权提供了合法性。也正是因为这样,在村委会选举中,才会出现宗族势力、宗派势力,才会出现威胁、贿赂、伪造选票等违法现象,在选举后也才会有黑恶势力或村霸把持村政的现象。

事实证明:选举程序合法公正是选举成功的关键,四大民主的有机结合是村民自治成功的关键。如果没有合法公正的选举程序,就不可能有体现村民意愿的选举结果,村民自治注定要失败;而如果民主选举后,其它的三个民主得不到落实,合法公正的选举程序也只是村官获取权力合法性的工具。相反,如果选举程序合法公正,即使有不正当的拉票行为,也很难影响选举结果对选民意愿的体现;如果选举后其它三个民主落实到位,即使选错了人,也不会对村民利益造成大的损失。村民自治重构了乡村社会的秩序,消解了干部之间、干群之间的矛盾和冲突,促进了农村社会的稳定和发展。

当然,当选者的主观努力和无私奉献也是村民自治取得成功的重要因素。郭强经历了五个月的努力,使尽了浑身的劲数,才保住了村委会主任的职务,他非常珍惜这个来之不易的机会,发誓一定要把村子治理好。所以,当选后,他毅然放下自己年收入几十万元的企业,全身心投入到村集体的事务中,面对曾经是自己竞选对手的村干部,面对在选举中民主意识和民主能力都有了极大提高的村民,他选择了民主治村,把利益让给别人,把困难留给自己,结果,郭庄的社会稳定了,经济发展了,村民富裕了。郭强终于用自己的行动感动了村民,在一年后的党支部换届选举中,没有任何人与他竞争,他在村民的信任票、党员的推荐票和党员的选举票中,都获得了绝对的高票。选举结果出来时,他哭了,一句话都说不出来。事后,当我问起他当时的感受和成功的秘诀时,他说:“当时许多事情一下子涌上心头,有竞选村委会主任时的艰难,有当选后一年来付出的辛苦,也有群众对自己的支持和拥护。至于秘诀,也没有什么,就是坚持两条,民主和村民利益,如果只想着自己利益,不让村民做主,哪会有今天。”

郭庄的案例说明,村民自治中出现的一系列问题,不在于村民自治制度本身,而在于制度没有从根本上落到实处。只要制度得到不折不扣的落实,村民的民主意识、民主观念和参与行为就不需要长时期的操练和培育。因为中国农民是最实在、最实际的,只要你不给他们捉迷藏,真正为农民利益着想,他们一看就会,一学就懂。贾庄的自治严格按照民主制度运行,充分保障村民的四项民主权利,为全体村民提供了一种适宜的民主实践形式,并通过有效的自觉参与培养了村民的民主素质,正如托克维尔所说:“用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种观念能被人们所牢记。结果发现,这只有让所有的人都能和平地行使一定的权利。”同时,正是由于村民自治的成功,农村社会稳定了,经济发展了,农民富裕了,继之而来的是农民综合素质的提高,乡镇政府的行政任务如征税、计划生育、调整产业结构等都能顺利完成,乡村矛盾和冲突也随之减少或消除。在这种情况下,村民自治就真正实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”。